lørdag, mai 18, 2024
Hytte til leie
HjemHyttenyttDet er lovløse tilstander i kommune-Norge når det gjelder gebyrforskrifter, men det...

Det er lovløse tilstander i kommune-Norge når det gjelder gebyrforskrifter, men det virker som Stortinget ikke vil eller tør ta i problemet med en ildtang


Jens N. Engelstad, styremedlem, Norges Hytteforbund

Gebyrer (engangskostnad) og årlige avgifter som følger automatisk av en kommunal forskrift, kan ikke påklages. Vil det før eller siden presse seg frem en ny lovfortolkning? Eller bør loven endres? Eller bør det heller opprettes et uavhengig nasjonalt klageorgan for boligeiere og fritidsboligeiere slik Sivilombudsmannen oppfordret til allerede i 2016?

Ingen klagerett på kommunale gebyrer

I en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling i 2003 (JDLOV-2002-4149), bekreftet i brev av 15. april 2019, fastslås det at gebyrer og avgifter (heretter omtalt som «gebyrer») som følger automatisk av regler fastsatt i kommunal forskrift, ikke er et enkeltvedtak. Innbyggere har dermed ikke klagerett på gebyrer som er avledet av en ulovlig forskrift. Det går på innbyggernes rettssikkerhet dersom innbyggere ikke har mulighet til å henvende seg til et uavhengig klageorgan for slike saker.

Professor emeritus Jan Fridthjof Bernt skriver i et innlegg i Kommunal Rapport 14.05.19 at han «har vanskelig for å se at lovavdelingen har rettslig grunnlag for en slik innskrenkende tolkning av en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i forvaltningsloven».

På vårt spørsmål har Jan Fridthjof Bernt utdypet dette slik: «Utgangspunktet er klart nok at en forskrift ikke kan påklages etter reglene om forvaltningsklage i Forvaltningsloven – det er det bare enkeltvedtak som kan. Men i det øyeblikk forskriften brukes som grunnlag for et krav om betaling av gebyr, foreligger et enkeltvedtak. Det forhold at det her er tale om ren og mekanisk anvendelse av en generell regel, og ikke utøves noe forvaltningsskjønn, endrer ikke dette. Også rent lovbundne vedtak kan være enkeltvedtak, og kan påklages, selv om det som kan prøves kun er lovligheten av forskriftsvedtak, tolkningen av denne, og den forståelse av faktum den bygger på. Det betyr ikke at man må sette i gang en omfattende prosedyre etter Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, En melding til grunneierne om fastsatt gebyr og grunnlaget for dette, vil oppfylle kravet om forhåndsvarsling til parten, og hvis ikke det innkommer noen protest, innkreves gebyr i overensstemmelse med dette. Hvis en grunneier protesterer, må det derimot selvsagt settes i gang en saksbehandling der man vurderer de innsigelser som fremsettes, og så treffes et formelt vedtak om dette, som så kan påklages. Hvis ikke annet er fastsatt i lov eller forskrift, er da klageinstans kommunestyret, formannskapet eller klagenemnd oppnevn av kommunestyret.»

Dersom Jan Fridthjof Bernt har rett i dette, er det vel og bra, men det er naivt å tro at slike klager vil gi positivt utfall for innbyggerne med mindre klagen er basert på klare feil i beregningsgrunnlaget og/eller selve beregningen av gebyrene.

Kommunale gebyrer er det innbyggerne må finne seg i å betale for å ta del i kommunale tjenester. Hovedregelen for størrelsen på slike gebyrer er at de maksimalt kan settes slik at de dekker kommunens kostnader, såkalt selvkost.

Selvkostforskriften og kostnadene

Norges Hytteforbund (Hytteforbundet) har bred erfaring med at selvkostforskriften, som var en konsekvens av endringer i Kommuneloven høsten 2019/01.01.2020, og forløperen «Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (KMD/H-3/14)», ble og blir praktisert forskjellig fra kommune til kommune og dermed slår ulikt ut for innbyggerne.

Der det er private tilbydere av infrastruktur i samfunnet, som f.eks. Telenor og energinettselskaper, har disse rett på en rimelig fortjeneste, men ikke mer. På denne måten regulerer samfunnet tilgang på infrastruktur som alle er avhengig av, men der det samtidig ikke er samfunnsoptimalt å åpne for fri konkurranse og dermed fri prissetting. Dette er en regulering som er forankret i EU- og EØS-regelverket som Norge er forpliktet til å følge. Kommunen er også et slikt naturlig monopol, bl.a. når de henter og avhender vårt avfall, måler opp våre eiendommer, sørger for at vi får vann inn i huset og har avløpssystem for gråvann som skal ut av huset.

Kommunale gebyrforskrifter – en rettssikkerhetsmessig utfordring?  

For de private infrastruktureiere er det klagemuligheter når det gjelder selvkost. Uavhengige klage- og overvåkingsorganer, som etter klage fra innbyggerne kan kontrollere om kommuner overpriser sine tjenester, eksisterer derimot ikke. Innbyggerne kan be om innsyn i kommunens beregninger, men hvis de i det hele tatt mottar slik informasjon oppleves den ofte som vanskelig å forstå. Innbyggeren har i praksis ingen reell mulighet til å foreta en egen kontroll av om beregningene er korrekte og lovlige.

Hva med rettsikkerheten når en kommune ikke overholder arkivplikten?

Hytteforbundet har dessuten erfaring for at mange kommuner ikke overholder arkivplikten og da er det umulig for innbyggerne å få relevant innsyn.

Den 22.03.2016 uttalte Sivilombudsmannn (Sivilombudet) følgende: «I og med at man befinner seg på legalitetsprinsippets område, blir det en rettssikkerhetsmessig utfordring hvordan borgerne skal kunne beskytte seg mot vilkårlighet fra kommunen. Ved at det mangler effektive kontrollordninger i selvkostsaker, kan det sies å være et «hull» i rettssikkerheten på et område der legalitetsprinsippet gjelder

Sivilombudet pekte videre på de rettssikkerhetsmessige utfordringene ved at det ikke finnes et uavhengig forvaltningsorgan som er ansvarlig for å kontrollere om kommunene beregner gebyrer i overensstemmelse med selvkostprinsippet og dermed om de var lovlige. De påpekte også i sin uttalelse at «det er vanskelig for den enkelte borger å kontrollere om reglene er fulgt ettersom beregning av selvkost reiser kompliserte rettslige og regnskapsmessige problemstillinger». Mange kommuner benytter seg av eksterne rådgivere, og Hytteforbundets erfaring er at de faktiske beregningene da ofte ikke er tilgjengelige.

Kan størrelsen på kommunale avgifter påklages?

Uansett lovfortolkninger ser Hytteforbundet at gebyrene varierer mye fra kommune til kommune, og at dette ikke kan begrunnes i den enkelte kommunes kostnadsstruktur.

Særlig gjelder dette for fritidsboligeiere, der kommuner fastsetter gebyrene basert på kommunens totale kostnader innen sektoren uten å vektlegge det faktum at fritids-innbyggere belaster kommunens infrastruktur for vann- og avløp og renovasjon i vesentlig mindre grad enn det de øvrige innbyggerne gjør.

I praksis har ingen klagerett

Mange fritidsboligeiere har forsøkt å klage til kommunen, men kommer ingen vei. Slike beregninger blir derfor ikke sjelden å se på som en mulighet for ekstra inntekt til kommunen i kommunestyrets budsjettbehandling. Det er uheldig at avgifter fastsettes under slike omstendigheter, uten at borgerne får innsyn i beregningene og mulighet for reelle klager. Som nevnt, benytter mange kommuner seg av eksterne rådgivere for å beregne gebyrene, og det er ofte de samme rådgiverne som av kommunene blir bedt om å forestå klage-behandlingen. Snakk om bondens hest og bondens havre!

Videre har også jurist og rettshjelper Jan Bergan oppsummert årsakene til forskjeller i kommunale plan- og byggesaksgebyrer i et innlegg i Kommunal Rapport den 11.10.2019, der han tar for seg en utredning utført av Oslo Economics på oppdrag fra KS, med bistand fra UiO og NMBU (konklusjonene er i hht Bergan i all hovedsak også gyldige etter at Selvkost-forskriften trådte i kraft fra 1.01.2020):

  • Selvkostveilederen treffer ikke godt nok og svarer heller ikke godt nok på utfordringene
  • Praksis blir lett ulik, både for å beregne selvkost og for utforming av gebyrregulativet
  • Gjeldende rett er upresis, og bestemmelsene gir kommunene utstrakt rom for å utøve skjønn. Dessuten tar kommunene politiske og strategiske hensyn ved bevisst å subsidiere enkelte gebyrer.
  • Det utelukkes ikke at enkelte kommuner kan ta ulovlig høye gebyrer

Kommunal Rapports overskrift for innlegget var: «Tiltak er nødvendig, for gebyrer spriker i mange retninger: Er noen urimelige? Er noen ulovlige?».

Jurist ELIN SARAI – førsteamanuensis ved NHH, og førsteamanuensis II ved Universitetet i Bergen skrev i 2021 følgende i Kritisk Juss – VITENSKAPELIG PUBLIKASJON:

«Kan selvkostprinsippet påberopes av den enkelte borger ved beregning av offentlige gebyrer?

Terskelen for å overprøve kommunalt selvstyre skal være høy. Men rettsstaten forutsetter at reglene følges av alle, og ikke minst av myndighetene selv. I og med at den enkelte borger ikke er gitt adgang til å klage på gebyrvedtak som er gitt i forskrifts form, er det en rettssikkerhetsgaranti at departementet (statsforvalteren) på eget initiativ kan ta stilling til om gebyrvedtak har lovlig innhold, jf. kommuneloven § 27-3 første ledd bokstav a. Finnes det klare indikasjoner på at kommunale avfallsgebyrvedtak ikke har lovlig innhold i den forstand at selvkostprinsippet ikke følges, og lovbruddet berører grupper som ikke kan utøve velgerkontroll med de folkevalgte i kommunene, tilsier det at departementet (statsforvalteren) bør initiere en lovlighetskontroll etter § 27-1 av gebyrvedtakene.

Det fremgår av forarbeidene at selv om det skal være en høy terskel for å iverksette lovlighetskontroll av eget tiltak, skal ordningen være en sikkerhetsventil til bruk hvis statsforvalteren blir oppmerksom på saker hvor det er tvil om lovligheten, for eksempel gjennom henvendelser fra borgerne eller media. Gjennomgangen av reglene og regelanvendelsen i denne artikkelen bør etterlate liten tvil om at gebyrvedtakene i svært mange kommuner ikke er fattet i samsvar med selvkostprinsippet, og kan dermed ikke ha et lovlig innhold.»

Som interesseorganisasjon blir Hytteforbundet først kjent med sakene når våre medlemmer kommer inn i en prosess med kommunen når de ønsker å klage og etterspør dokumentasjon. Våre medlemmer er rett og slett usikre på sondringen mellom forskrift og enkeltvedtak, og ikke minst de forvaltningsmessige og juridiske konsekvensene.

Hytteforbundet har nylig gjennomført en landsomfattende undersøkelse om kommuners praktisering av selvkost for vann, avløp og renovasjon. Undersøkelse har så langt vist at mange kommuners forståelse av selvkost er mangelfull. «Nødvendige kostnader» = gebyrgrunnlag, bestemmes av selvkostforskriften. F.eks. tror da mange kommuner at når det i forskriften ikke foreligger et klart uttrykt forbud mot kryss-subsidiering, så er det tillatt. Men hvordan gebyrene kan fastsettes, bestemmes ikke av selvkostforskriften, men av § 16 i forurensningsforskriften. Imidlertid er det også her bare «nødvendige kostnader» som kan dekkes av gebyrer. Kostnader som gjelder sak A kan ikke dekkes av inntekter fra sak B. Videre skal alle i utgangspunktet betale likt, med noen klart definerte unntak som kun gjelder forskjeller i produksjons- og/eller leveringskostnadene mellom grupper av brukere. Kun da kan gebyrene differensieres i samsvar med dette. De hittil innkomne svar viser at så mye som 14% av kommunene med stor sikkerhet begår ulovligheter, mens 18% må undersøkes nærmere.

Lovlighetskontroll eller domstolsbehandling?                                                                                        
Som nevnt innledningsvis var det også Sivilombudets klare konklusjon at «det går på innbyggernes rettssikkerhet dersom innbyggere ikke har mulighet til å henvende seg til et uavhengig klageorgan for slike saker».

Statsforvalteren fungerer i praksis ikke som en slik uavhengig kontroll og har ingen plikt til å foreta en lovlighetskontroll. På vår forespørsel svarer Jan Fridthjof Bernt bl.a.: «Dette har statsforvalteren bare plikt til å gjøre hvis det fremsettes krav om slik kontroll av tre medlemmer av kommunestyret. Hvis ikke slikt krav er fremsatt, er det som alminnelig regel opp til statsforvalteren å vurdere om det er grunn til å foreta slik kontroll.»  

Hvorvidt det bør foretas en lovlighetskontroll eller ikke fremgikk etter 2013 av daværende Kommunal- og moderniseringsdepartement (nå Kommunal og distriktsdepartementet) sin veileder H-2299 (Lovlighetskontroll etter Kommunelovens § 59) der det ble understreket at en «lovlighetskontroll kan gjennomføres når det hefter usikkerhet ved den kommunale avgjørelsens lovlighet, og at hensynet til rettssikkerhet bør vektlegges».

Hytteforbundets erfaring over flere år er, selv med den formuleringen, at en lovlighetskontroll i forbindelse med kommunale forskrifter knyttet til gebyrer er gjennomført i svært begrenset grad.

Nå har det dessverre gått fra vondt til verre ettersom den nye kommuneloven (§ 27-1, andre avsnitt) tyder på at terskelen for en slik kontroll tvert imot er blitt betraktelig hevet ved at følgende formulering er inntatt: «Hvis særlige grunner tilsier det, kan departementet på eget initiativ kontrollere om et vedtak er lovlig». På vårt spørsmål til professor Jan Fridthjof Bernt om hva dette betyr, svarer han som følger: «Jeg vil anta at dette betyr at det for fremtiden vil være en svært høy terskel for at Sivilombudet vil kritisere Statsforvalter for å ikke starte lovlighetskontroll av eget tiltak

I Våre perifere domstoler, redigert av professor Eivind Smith ved UiO, skriver han følgende: «En rettsbunden forvaltning må bygge sin virksomhet på grunnloven eller på bindende vedtak av Stortinget eller den lovgivende makt, og må holde seg innenfor de grenser som følger av dette. Det stemmer med dette at de fleste tvister om forvaltningens virksomheter handler om hvorvidt en avgjørelse som ikke bare uttrykker rent politiske valg, holder seg innenfor de grenser som følger av lov og rett. Ofte kan spørsmålet først besvares etter at de faktiske forholdene i saken er brakt på det rene (og når fakta er på plass, vil den juridiske siden av saken ofte vise seg å være ganske enkel)».

Selvfølgelig kan innbyggerne ta ut sivilt søksmål mot en kommune. Medlemmer av Hytteforbundet har imidlertid erfart at de ordinære domstolene ikke er egnet til å behandle et spørsmål om en kommunal forskrift er lovlig eller ikke. Ikke bare mangler ofte dommere den nødvendige kompliserte kommunale regnskapsmessige kompetanse, men for de aller fleste borgere er den økonomiske kostnad, og usikkerheten forbundet med en ordinær domstolsbehandling, en klar hindring. Selv Sivilombudets ønske om et uavhengig klageorgan for slike saker tyder på at de selv ikke innehar den nødvendige spesialkompetanse, og spørsmålet er kanskje også om Statsforvalterne vanligvis har det?

Hvor skal da boligeiere og fritidsboligeiere kunne klage hvis de mener at en kommune bryter norsk lov og rett i forbindelse med gebyrer?                                                                                                                                

 I sitt medlemsblad, Hytte & Fritid, tok Hytteforbundet i 2016 opp disse utfordringene i to artikler under overskriften «Kafka eller Don Quijote». I desember 2019 avga Hytteforbundet høringsuttalelse om det samme tema i forbindelse med en NOU om ny forvaltningslov. I et innlegg i Kommunal Rapport i januar 2020 tok Hytteforbundet igjen opp utfordringen ved at det ikke kan klages på en kommunal forskrift om gebyrer og at det ikke finnes et uavhengig klageorgan som bolig- og fritidsboligeiere kan henvende seg til i forbindelse med slike gebyrer. Et overordnet hensyn må være at et slikt klageorgan skal ha betydelig juridisk og regnskapsmessig kompetanse, noe som ofte er en mangel ved praktiseringen av dagens ordning der innbyggerne i praksis kun kan forholde seg til kommunens saksbehandlere i et forsøk på å få kommunen til å omgjøre vedtaket.

Klageorganet bør være uavhengig av de tradisjonelle forvaltningsorganene. Klageorganet bør ha myndighet til å kontrollere lovanvendelsen som ligger til grunn for en kommunalt vedtatt gebyrforskrift, men også beregningene som ligger til grunn for den årlige gebyrfastsettelsen. Slik sett bør klageorganet kanskje også ha myndighet til å endre gebyrfastsettelsen, uansett om det er til klagers gunst eller ikke.

Rettsikkerheten ivaretas med å opprette nemder med relevant kompetanse

Professor Eivind Smith viser i sin bok til klagenemndene, som funksjonelt sett er våre forvaltnings-domstoler og han påpeker at tiden er inne til å se de ulike nemndsordningene i sammenheng, og mulighetene for videreutvikling med av dem med sikte på slike spørsmål.

Han mener videre at det taler «til fordel for en slik innpasning av nemndsystemet i det samlede rettsapparat at nemnder, som oppfyller minstekravene, har minst like gode forutsetninger som tingretten for å gi sakene en behandling som både prosessuelt og faglig er fullt forsvarlig. Selv om tingretten ivaretar den på andre og mer tungvinte måter, vil ikke rettssikkerheten generelt være dårligere i nemndene som dessuten vil være langt bedre i stand til å ivareta behovet for spesialisert fagkompetanse. Dessuten vil den private part unngå den økonomiske og mentale belastning (og risiko) som vil følge med en sak som kanskje må behandles gjennom flere ordinære rettsinstanser».

Domstolkommisjonen, som leverte sin sluttrapport i 2020, omtaler den utstrakte utfasing av saker til alternative tvisteløsningsorganer og behovet for avlastning av domstolene. Professor Eivind Smith skrivet at: «Dette kan ha noe for seg i den forstand at tilgangen på enklere og billigere klageinstanser som samtidig oppfyller høyere krav til uavhengighet enn det som kan tenkes innenfor det hierarkisk organiserte forvaltningsapparat, innebærer at behovet for også å gå til de formelle domstolene blir mindre. Han støtter da også Domstolkommisjonen i at: «Nettopp behovet for et raskt, billig og enkelt alternativ til domstolene har vært fremtredende ved opprettelsen av så å si alle tvisteløsningsnemndene»

Også Morten Thuve, som er leder for offentlig utredning og analyse i rådgivnings- og revisjonsselskapet BDO globalt, har uttalt behovet for et uavhengig klageorgan i sin artikkel Tvilsom rettssikkerhet i Kommunal Rapport den 12.06.2019. På spørsmål utdyper han at en slik klagenemnd bør ha myndighet til å foreta lovlighetskontroll, og eventuelt omgjøre en kommunalt vedtatt gebyrforskrift. Han viser i den forbindelse til Klagenemndssekretariatet i Bergen, som ble opprettet 1. april 2017. Det er allerede et ressurseffektivt støtteorgan for flere klagenemnder, særlig på det juridiske området, og burde kunne fungere slik for en klagenemnd for kommunale gebyrer. Han legger til at et overordnet hensyn må være at en slik klageordning totalt sett skal inneha betydelig juridisk, regnskapsmessig og annen relevant fagkompetanse, og dessuten være uavhengig av de tradisjonelle forvaltnings-organene. Thuve forteller at BDO ofte involveres i uenigheter mellom private virksomheter og kommuner, for å kvalitetssikre eller uttale seg om det faglige grunnlaget for gebyr-beregninger, som mer effektivt kunne vært håndtert av et klageorgan når direkte dialog med en kommune ikke fører frem.

Han sier videre at det bør være en forutsetning at det først har vært en forutgående dialog med kommunen, da hans opplevelse er at det er noen kommuner som er mer profesjonelle enn andre. Han legger til at BDO ser at det er færre privatpersoner som ber om bistand i slike saker, noe som dessverre gjenspeiler at det oppleves som kostbart og at usikkerheten om resultatet medfører at privatpersoner ikke vil påta seg en slik byrde.

Hvem skal kontrollere kommunene?

I praksis er det i dag slik at hverken Sivilombudet eller Statsforvalteren gjennomfører lovlighetskontroll? Hvem skal da kontrollere kommunene? Det kan da vel ikke være departementets oppriktige mening at kommuners selvråderett, et prinsipp Hytteforbundet støtter, skal inkludere friheten til å bryte norsk lov og rett uten at det skal få konsekvenser?

Hytteforbundet mener, som Thuve, at det bør etableres en egen klagenemnd for slike saker, med Klagenemnds-sekretariatet i Bergen som juridisk støtteorgan. Nemnden bør settes sammen av betydelig juridisk, regnskapsmessig og kommunalteknisk kompetanse.

Lovlighetskontroll må være en hovedoppgave i lys av sannsynligheten for at kommuneloven, ifølge Jan Fridthjof Bernt, medfører at det vil være en svært høy terskel for at Sivilombudet vil kritisere en Statsforvalter for ikke å foreta lovlighetskontroll av eget tiltak. Men også omgjøring bør kunne inngå i mandatet, ref. forvaltningslovens § 34.





Kilde: Gå til original sak

RELATED ARTICLES
- Advertisment -
Leie hytte på Sjusjøen
Felleski barn

Most Popular

Recent Comments